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Réformer l’aide au développement

Auteur : Cécile Petitgand

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Malgré la crise financière, les montants de l’aide au développement n’ont pas fléchi. Le Comité d’aide au développement de l’OCDE enregistre même une hausse du montant des aides et se montre confiant en l’avenir. Toutefois, l’aide publique au développement représente encore moins de 1% des dépenses des gouvernements en moyenne parmi les pays de l’OCDE.

En vérité, cette hausse des montants de l’aide versée intervient après une longue décennie de stagnation qui a démarré à partir du début des années 90. Face à ce ralentissement net, la question de l’efficacité de l’aide (« aid effectiveness ») s’est posée avec encore plus d’acuité. Puisque les prêts et les dons se font plus rares, ne devrait-on pas les distribuer en priorité aux « bons élèves » du groupe des pays pauvres et émergents ? Telle a été la question posée par la Banque Mondiale qui a alors tenté de trouver de nouveaux critères de conditionnalité : sociaux, politiques, environnementaux, pour optimiser la distribution de l’aide au développement. En distribuant l’aide à des gouvernements jugés responsables, on chercherait alors à la rendre plus juste et plus efficace.

Pourtant, les critiques de l’aide au développement n’en démordent pas : le montant de l’aide est toujours très insuffisant pour répondre aux problèmes de financement de projets ambitieux dans les pays du Sud. De surcroît, sa distribution serait encore très imparfaite et parfois contre-productive en finançant des réformes dont les conséquences à moyen et long terme vont à l’encontre du bien-être des populations. L’aide au développement est-elle pour autant obsolète ? Quelles réformes peut-on attendre pour la mettre au service d’un développement durable et équitable des pays en besoin de financement ?

Trois propositions

Réorganiser la communauté des donneurs

Aujourd’hui, ce ne sont pas moins de 280 agences bilatérales, 242 programmes d’action multilatérale, 24 banques de développement et à peu près 40 agences de l’ONU qui sont chargés de la collecte et de la gestion des fonds de l’aide publique au développement. A ces organisations s’ajoute un nombre croissant de fonds privés et d’ONG. C’est à partir de la réduction du nombre d’acteurs du développement que pourrait commencer une réforme efficace du système d’aide publique et privée. En effet, ceci permettrait de faire des économies considérables dans le financement des projets, en évitant notamment les cas de redoublement des aides et des investissements dans certaines régions du globe. La vision d’un organisme supra-international chapotant l’ensemble des acteurs du développement n’est sans doute pas si idéaliste, à l’heure où les programmes de développement fleurissent au rythme des promesses d’engagement « éthiques » et « responsables » des acteurs privés (banques, firmes).

 

Donner davantage de place aux intermédiaires du développement

Rendre plus efficace la distribution de l’aide nécessite d’accorder une importance bien plus grande aux tierces parties chargées de la coordonner. C’est ce rôle que joue par exemple l’Union Africaine qui, depuis la mise en place en 2005 de la nouvelle stratégie de l’Union européenne pour l’Afrique, intervient de manière substantielle dans la mise en œuvre de l’aide à l’échelle du continent. La position de l’organisation est même amenée à croître en importance, étant donné qu’une part croissante de l’aide au développement est susceptible d’être redirigée vers les pays d’Afrique, qui concentrent les plus grandes difficultés de développement. S’appuyer sur des intermédiaires puissants issus des pays receveurs est un outil d’avenir pour éviter le gaspillage de l’aide, et surtout pour empêcher son détournement vers des projets de financement qui ne remplissent pas les critères de conditionnalité posés par les institutions internationales.

Réorienter l’aide vers des micro-projets de financement

Le concept de la micro-finance a été popularisé par le Bangladais Mohammed Yunus au travers de la création en 1983 de la Grameen Bank, une institution spécialisée dans le « micro-crédit », prêt de petites sommes d’argent à des personnes jusque-là exclues du système bancaire car non-solvables.

Depuis les années 1990, la micro-finance a remporté une adhésion considérable. Nombre d’investisseurs se sont reconvertis dans le micro-crédit, faisant croître le nombre de prêts accordés de plus de 25% chaque année. La micro-finance est dès lors apparue comme le meilleur moyen d’éradiquer la pauvreté tout en permettant de révéler l’esprit d’entreprise des petits producteurs pauvres du Sud.

Dans un article intitulé « Micro-finance, micro impacts ? » du blog « Ideas for Development », le président de l’Agence Française de Développement, J.M. Severino s’interroge sur l’effet proprement miraculeux du micro-crédit. Tous les bénéfices qu’on attribue à la micro-finance lui sont-ils tous véritablement imputables ? En effet, si le micro-crédit permet d’encourager l’initiative individuelle des petits producteurs en promouvant un sens de l’entrepreneuriat, il ne peut aucunement se substituer à des investissements massifs dans l’éducation et la santé, seuls susceptibles de lever les obstacles économiques et politiques qui enrayent la marche à l’enrichissement des bénéficiaires des prêts. De surcroît, des investissements doivent être faits dans le sens d’une institutionnalisation des structures de micro-crédit. Nombre de pays en développement manquent cruellement d’un système bancaire stable capable d’ajuster les coûts de l’emprunt aux risques effectifs qui peuvent se présenter dans l’environnement des bénéficiaires. Dans le cas de l’agriculture, un système de micro- finance adapté contribuerait à assurer aux paysans une meilleure assurance contre les aléas, par la prise en compte des risques climatiques par exemple.

Pourra-t-on se passer de l’aide au développement ?

L’enjeu est donc de savoir si des pays pourront, par leurs propres moyens, réussir à faire croître leur production agricole dans une perspective durable. L’aide des pays développés pourrait bien permettre aux économies les plus fragiles de concilier perspectives de croissance et respect de l’environnement.

Plusieurs zones agricoles africaines, comme la Vallée du fleuve Sénégal ou la zone Office du Niger, offrent des exemples remarquables de régions où les marges de productivité sont considérables (cf [3]). Des investissements supplémentaires dans des structures d’irrigation pourraient ainsi augmenter fortement les rendements. Toutefois, J.M. Severino rappelle le coût considérable que représenteraient de tels investissements : pomper l’eau, protéger et exporter les denrées sont des activités qui requièrent des quantités d’énergie importantes, qui font actuellement défaut au Sénégal. Ce pays, comme nombre d’Etats producteurs de denrées agricoles, se trouve face à un arbitrage entre le choix d’un renforcement de l’exploitation des sources d’énergie fossiles – moins coûteuses à court terme, mais en quantités limitées et donc susceptibles d’être moins facilement accessibles à l’avenir – et celui d’un investissement dans des infrastructures productrices d’énergie renouvelable. Selon le directeur de l’Agence Française de Développement, le choix est en fait clair : sans capacité de financement sur longue période, les pays africains n’auront aucune incitation à rogner sur une croissance de court terme des revenus, en investissant dans des projets énergétiques durables qui retarderont pour un temps l’augmentation des exportations agricoles. Ainsi le choix des énergies renouvelables, loin d’apparaître comme le plus séduisant à court terme, doit être véritablement encouragé par les agences de développement, dont le rôle est avant tout de promouvoir le respect des normes environnementales émergentes tout en donnant les moyens aux pays du Sud de les respecter.

Pourtant, n’entrerions-nous pas alors dans une relation de maître-élève, de dominant-dominé entre pays du Nord et pays du Sud, les uns dictant les bonnes normes de l’action, et les autres devant finalement écouter ceux qui durant des décennies ont fait fi de ces mesures contraignantes pour s’enrichir ? C’est en effet l’une des critiques majeures adressées à l’aide au développement, accordée sous conditions de respect de critères éthiques et environnementaux. Toutefois, il semble difficile de condamner des projets d’investissement qui permettent aux pays en développement de s’engager dans une voie de croissance durable et d’éviter les erreurs faites par les pays plus développés. Aider les pays africains à sortir de la dépendance énergétique pourrait bien être un pas vers une gouvernance politique et économique plus autonome plutôt que l’entrée dans un nouveau type de rapport de subordination vis-à-vis des pays riches.

Bibliographie

 

[1] « Banque mondiale, FMI et développement », La Documentation française. Dernière modification : octobre 2009.

[2] « Aide au développement », Touteleurope.fr. Dernière mise à jour : janvier 2007.

[3] « Agriculture and Energy in Africa », J.M. Severino. 4 avril 2008.

[4] « Micro-finance, micro-impacts ? », J.M. Severino. 6 mai 2008.